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试点是发现问题、完善政策的过程。两年来,司法责任制改革推进过程中遇到的一个突出问题,就是司法人员普遍关注的一些重要政策尤其是职业保障政策不完善、落实不到位。对此,在中央全面深化改革领导小组领导下,中央司改领导小组会同中组部、人力资源和社会保障部、财政部,在深入调研论证、广泛听取意见基础上,对相关职业保障政策提出了完善的意见,并已报请中央领导同志同意。
第一、完善员额制改革政策,适当增加基层法院检察院员额比例。
试点情况表明,中央确定的以省为单位、以政法专项编制为基数的39%的员额比例,总体上是符合实际的。大多数单位反映,这一比例已经够了,不少单位最终入额比例远低于39%,有的还不到30%。同时,一些单位也反映,政法专项编制是多年前确定的,近年来虽有所调整,但增幅远低于案件增速,不能满足实际需要。为了缓解案多人少矛盾,不少单位招录了一些事业编制、聘用制人员,部分人员已成长为业务骨干。确定员额比例的基数时,对这部分业务骨干都不考虑,也不尽合理。这些意见,都有一定道理。我国地域辽阔,不同地方经济社会发展水平差异大,在确定员额比例和基数时不宜一刀切。对大多数单位,应当坚持39%的员额比例不动摇。考虑到我国80%左右的案件在基层,对案多人少矛盾突出的区、县法院检察院,可考虑把事业编制人员纳入员额比例的基数,以留住原来在一线办案的业务骨干。在此基础上,如果这些地区仍存在案件多、办案人员不够的,可考虑把员额比例提高到40%左右。具体比例和基数,由各省区市司法体制改革领导小组把握。员额配置时,要向办案部门倾斜。对其他主要业务部门,也可从实际工作需要出发,配置一定数量的员额,以留住现有优秀人才。
对未入额法官检察官,我们要保护好他们的积极性。在他们转为司法辅助人员后,原来享有的津补贴保留不变。同时,要加快完善录用、聘用法官助理、检察官助理和书记员制度,探索建立法学专业学生、实习律师到法院检察院实习、担任司法辅助人员制度,尽快配足配好司法辅助人员,推动形成责任和分工明确、协作紧密的办案团队,提高办案质量效率。
第二、完善工资制度改革政策,形成向基层一线办案人员倾斜的激励机制。
去年,人力资源和社会保障部、财政部出台了《法官、检察官工资制度改革试点方案》,明确了法官检察官、司法辅助人员、司法行政人员工资水平分别高于当地其他公务员一定比例的相关政策,这对调动广大司法人员积极性具有重要作用。但是,在制定实施办法过程中,经测算,也发现一些问题。为了落实责权利相统一原则,增强改革的内生动力,中央司改领导小组会同人力资源和社会保障部、财政部,在深入调研论证基础上,对工资制度改革政策作了适当调整,已报请中央领导同志批准。
第三、完善职务序列改革政策,进一步拓宽基层一线办案人员职业发展空间。
法官检察官职务序列改革的目标,是建立有别于其他公务员的晋升制度,实行按期晋升、择优选升,从源头解决一线办案人员职级低、发展空间有限、职业尊荣感不强等问题。
去年10月以来,中组部牵头制定了《法官、检察官单独职务序列改革试点方案》《法官助理、检察官助理和书记员职务序列改革试点方案》及配套文件,体现了向基层和一线办案岗位倾斜的原则。在市、县两级法院检察院,提升了高等级职务比例,打破了职务晋升的“天花板”。以县级法院检察院为例,法官检察官可晋升为三级、四级高级法官检察官,个别在基层长期任职、工作特别优秀的法官检察官还可晋升为二级高级法官检察官。晋升年限也比其他公务员缩短。同时,在县级法院检察院,司法辅助人员可以晋升三级、四级法官助理、检察官助理和书记员。
第四、在艰苦边远和民族地区,适当降低司法考试门槛。
目前,在一些艰苦边远地区,一线办案法官检察官少,个别基层法院甚至连组成合议庭都困难。在一些民族地区,缺乏懂当地民族语言的“双语”法官检察官。推进建设进程中,既需要居庙堂之高的“司法精英”,又需要扎根基层的“平民法官”。近年来,中组部、人力资源和社会保障部在制定艰苦边远地区公务员录用意见时,对这些地区录用司法人员已给予一定的特殊政策,以解决当地人才招不进问题。在这些地区,我们要在抓好有关意见贯彻落实基础上,进一步探索实行与内地有一定差异的政策,适当降低司法考试门槛,让当地符合条件的人才进得来。
第五、坚持问责和免责相结合,完善司法责任追究制度。
制定科学合理的司法责任追究制度,是确保办案质量、提高司法公信力的必然选择。这既有利于增强司法人员办案责任心,又不会挫伤其积极性。去年9月,最高人民法院、最高人民检察院制定的《关于完善司法责任制的若干意见》,已非常清楚地明确了错案问责和免责的条件。对故意违反法律法规规定或因重大过失造成错案或其他严重后果的,特别是对因刑讯逼供、打击报复、徇私枉法等情形造成冤假错案的,必须依法追究司法责任。最近,最高人民法院、最高人民检察院又研究制定了《关于建立法官检察官惩戒制度的意见(试行)》,明确规定由省一级法官检察官惩戒委员会负责对法官检察官是否承担司法责任提出建议。这就提高了惩戒决定的权威性和公信力。
第六、坚持从实际出发,因地制宜地实行人财物统一管理。
推动省以下地方法院检察院人财物统一管理,初衷是为了减少外部不当干扰。随着全面依法治国战略布局的推进、领导干部插手案件记录通报问责等一系列制度的实施,外部干预大为减少,司法环境明显改善。同时,我国经济社会发展不平衡,不同地方司法保障水平差别大。比如,新疆、西藏、内蒙古等自治区地域辽阔,辖区内不同地方司法保障水平也不一样,实行财物省级统一管理,确实存在困难。各省区市推进这项改革时,可从实际出发,因地制宜,不强求步调绝对一致。条件具备的,由省级统一管理或以地市为单位实行统一管理;条件不具备的,可暂缓实行。
上述政策,事关司法人员切身利益,事关司法责任制改革顺利推进,事关司法事业长远发展。其中,对中央全面深化改革领导小组已经批准的方案、明确的政策,各地要结合实际,抓紧贯彻执行。随着司法体制改革深入推进,还会遇到新情况、新问题。对此,我们要把中央顶层设计和基层创造性探索更好地结合起来,充分发挥中央和地方两个积极性,及时予以研究解决。对属于地方职责范围内的问题,地方要充分发挥主观能动性,认真研究解决;地方解决不了的问题,要及时向中央深改办报告。