[农村土地管理法律法规]我国法律法规关于土地所有权归属的规定及解读

土地纠纷时间：2021-07-23

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我国法律法规关于土地所有权归属的规定及解读

《土地管理法》第八条

城市市区的土地属于国家所有。

农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。

(我国的土地所有权主体只有两个，即国家和农民集体。对于二者分别享有的土地所有权《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》做出了详细规定。土地所有权存在争议时则可参照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条处理。)

一、关联依据

1.《土地管理法实施条例》(2011年1月8日修订)

第2条下列土地属于全民所有即国家所有：

(一)城市市区的土地;

(二)农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地;

(三)国家依法征收的土地;

(四)依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地;

(五)农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成集体所有的土地;

(六)因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。

2.《确定土地所有权和使用权的若干规定》(1995年3月11日〔1995〕国土[籍]字第26号2010年12月3日修订)

第二章国家土地所有权

第3条城市市区范围内的土地属于国家所有。

第4条依据1950年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分给农民的土地属于国家所有;实施1962年《农村人民公社工作条例修正草案》(以下简称《六十条》)未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。

第5条国家建设征收的土地，属于国家所有。

第6条开发利用国有土地，开发利用者依法享有土地使用权，土地所有权仍属国家。

第7条国有铁路线路、车站、货场用地以及依法留用的其他铁路用地属于国家所有。土改时已分配给农民所有的原铁路用地和新建铁路两側未经征收的农民集体所有土地属于农民集体所有。

第8条县级以上(含县级)公路线路用地属于国家所有。公路两側保护用地和公路其他用地凡未经征收的农民集体所有的土地仍属于农民集体所有。

第9条国有电力、通讯设施用地属于国家所有。但国有电力通讯杆塔占用农民集体所有的土地，未办理征收手续的;土地仍属于农民集体所有，对电力通讯经营单位可确定为他項权利。

第10条军队接收的敌伪地产及解放后经人民政府批准征收、划拨的军事用地属于国家所有。

第11条河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，除土改时已将所有权分配給农民，国家未征收，且迄今仍归农民集体使用的外，属于国家所有。

第12条县级以上(含县级)水利部门直接管理的水库、渠道等水利工程用地属于国家所有。水利工程管理和保护范围内未经征收的农民集体土地仍属于农民集体所有。

第13条国家建设对农民集体全部进行移民安置并调剂土地后，迁移农民集体原有土地转为国家所有。但移民后原集体仍继续使用的集体所有土地，国家未进行征收的，其所有权不变。

第14条因国家建设征收土地，农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口，其未经征收的土地，归国家所有。继续使用原有土地的原农民集体及其成员享有国有土地使用权。

第15条全民所有制单位和城镇集体所有制单位兼并农民集体企业的，办理有关手续后，被兼并的原农民集体企业使用的集体所有土地转为国家所有。乡(镇)企业依照国家建设征收土地的审批程序和补偿标准使用的非本乡(镇)村农民集体所有的土地，转为国家所有。

第16条1962年9月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地(含合作化之前的个人土地)，迄今没有退给农民集体的，属于国家所有。

《六十条》公布时起至1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：

1.签订过土地转移等有关协议的;

2.经县级以上人民政府批准使用的;

3.进行过一定补偿或安置劳动力的;

4.接受农民集体馈赠的;

5.已购买原集体所有的建筑物的;

6.农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的。

1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时起至1987年《土地管理法》开始施行时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地，依照有关规定进行了清查处理后仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的，确定为国家所有。

凡属上述情况以外未办理征地手续使用的农民集体土地，由县级以上地方人民政府根据具体情况，按当时规定补办征地手续，或退还农民集体。1987年《土地管理法》施行后违法占用的农民集体土地，必须依法处理后，再确定土地所有权。

第17条1986年3月中共中央、国务院《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》发布之前，全民所有制单位、城市集体所有制单位租用农民集体所有的土地，按照有关规定处理后，能够恢复耕种的，退还农民集体耕种，所有权仍属于农民集体;已建成永久性建筑物的，由用地单位按租用时的规定，补办手续，土地归国家所有。凡己经按照有关规定处理了的，可按处理决定确定所有权和使用权。

第18条土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。

第三章集体土地所有权

第19条土地改革时分给农民并领发了土地所有证的土地，属于农民集体所有;实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外。

第20条村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。

根据《六十条》确定的农民集体土地所有权，由于下列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权。

(一)由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的;

(二)由于土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等庳因进行过土地调整的;

(三)由于农田基本建设和行政区划变动等原因重新划定土地所有权界线的。行政区划变动未涉及土地权属变更的，原土地权属不变。

第21条农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满20年的，应视为现使用者所有;连续使用不满20年，或者虽满20年但在20年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。

第22条乡(镇)或村在集体所有的土地上修建并管理的道路、水利设施用地，分别属于乡(錤)或村农民集体所有。

第23条乡(镇)或村办企事业单位使用的集体土地，《六十条》公布以前使用的，分别属于该乡(镇)或村农民集体所有;《六十条》公布时起至1982年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时止使用的，有下列情况之一的，分别属于该乡(镇)或村农民集体所有：

1.签订过用地协议的(不含租借);

2.经县、乡(公社)、村(大队)批准或同意，并进行了适当的土地调整或者经过一定补偿的;

3.通过购买房屋取得的;

4.原集体企事业单位体制经批准变更的。

1982年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时起至1987年《土地管理法》开始施行时止，乡(镇)、村办企事业单位违反规定使用的集体土地按照有关规定清查处理后，乡(镇)、村集体单位继续使用的，可确定为该乡(镇)或村集体所有。

乡(镇)、村办企事业单位采用上述以外的方式占用的集体土地，或虽采用上述方式，但目前土地利用不合理的，如荒废、闲置等，应将其全部或部分土地退还原村或乡农民集体，或按有关规定进行处理。1987年《土地管理法》施行后违法占用的土地，须依法处理后再确定所有权。

第24条乡(镇)企业使用本乡(镇)、村集体所有的土地，依照有关规定进行补偿和安置的,土地所有权转为乡(镇)农民集体所有。经依法批准的乡(镇)、村公共设施、公益事业使用的农民集体土地，分别属于乡(镇)、村农民集体所有。

第25条农民集体经依法批准以土地使用权作为联营条件与其他单位或个人举办联营企业的，或者农民集体经依法批准以集体所有的土地的使用权作价入股，举办外商投资企业和内联乡镇企业的，集体土地所有权不变。

3.《最高人民法院行政审判庭关于对农民长期使用但未取得合法权属证明的土地应如何确定权属问题的答复》(1998年8月17日〔1997〕行他字第17号)

根据《宪法》、《土地管理法》关于土地所有权规定的基本精神，对土地所有权有争议，但不能依法证明土地属农民集体所有的土地，应依照(土地管理法实施条例》第三条第(三)項的规定，并参照原国家土地管理局确定土地所有权使用权的有关规定确定土地所有权。

此外，考虑到该案的争议土地系农民长期使用，但未取得合法权属证明的特殊情况，建议你院向政府提出司法建议，即：如果国家使用该争议地，应参照国家征用土地的有关规定给予适当补偿。

二、理解与适用

我国土地的所有权主体只有两个：一个是国家，一个是农民集体。这两个主体都可以依法占有其所有的土地，并可以使用和处分该土地，还可以享有该片土地上产生的收益。

[农民可不可以买卖其自用的宅基地、自留地、自留山?]

我国的《宪法》第10条第4款以及《土地管理法》第2条笫3款都明确禁止任何单位和个人以任何方式买卖土地。农民虽然可以在宅基地上修建住宅并用于居住，也可以在自留地、自留山上进行经营并将所获得的产品归其个人所有，但该农民对于该宅基地、自留地、自留山只享有使用权，不享有所有权，因为其所有权属于农民集体享有。所以，即便是自用的宅基地、自留地或自留山，农民也不可以擅自买卖。

[带地入社土地的权属性质如何确定?]

根据(国土资源部办公厅关于带地入社土地确权问题的复函》(2002年12月31日，国土资厅函〔2002〕437号)，按照《农村人民公社工作条例修正草案》第二十一条“生产队范围内的土地都归生产队所有”的规定，经过了带地入社和1962年的“四固定”，生产队范围内的土地，无论其是否原为国有，都应确定为集体所有。

(来源：《土地案件办案高效手册》法制出版社，2012.7 本书编写组)

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