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主动申请是否为集体土地确权登记的前提条件?
案例
福州市某区村民胡某在其村集体范围内拥有一处宅基地及房屋，按福建省农村集体土地确权登记有关政策，属于应当确权登记的范围。2013年6月，胡某以市人民政府未实施农村集体土地确权登记发证工作、损害了其切身利益为由，向市中级人民法院提起诉讼，请求依法判决市政府行政不作为并判令其依法实施该项工作。
疑惑
1.政府组织开展的农村集体土地确权发证行为是否属于村民可提起行政诉讼的范围?
2.农村集体土地登记发证是否属于行政机关主动履行职责范围?
解答
各级政府开展农村集体土地确权登记工作属于行政机关内部行政行为。中共中央、国务院在2010年1号文件《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》中提出了加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作的要求。国土资源部与农业部等部门先后下发了《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》、《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》和《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》等文件;福建省省委、省政府以及省国土资源厅、财政厅和农业厅等部门印发了相关文件。
从上述文件的发文对象和内容要求看，都是上级政府对下级政府，上级国土、农业等有关行政主管部门对下级主管部门的工作部署和要求，属于行政机关内部行政行为的范畴，均不直接对公民、法人或其他组织的权益产生处分的法律效果。2000年颁布的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第1条第2款第6项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼受案范围;第12条规定，可以提起行政诉讼的原告，系与被诉具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织。2014年11月修订的《行政诉讼法》第25条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。因此，无论当地政府是否作为，均不属于可诉的具体行政行为。
依申请登记是我国不动产登记制度的重要原则之一。国土资源部2007年颁布的《土地登记办法》第6条规定，土地登记应当依照申请进行，但法律、法规和本办法另有规定的除外。2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》第14条也重申了依申请登记的原则。从我国登记制度有关规定看，《土地登记办法》中规定了政府依职权启动登记的总登记制度，但是，《不动产登记暂行条例》并未规定这一制度，而且按照有关规定，总登记工作的开展也要通过发布通告等特定程序进行。在本案中，各级政府组织开展的农村集体土地确权登记工作，是为维护农民权益、落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度、促进城乡统筹发展而主动开展的一项工作，完全不同于农村集体土地的总登记制度。起诉人胡某要求办理土地确权登记，应向法定的登记机关提出申请，进而可视情况对有关行政机关履行法定职责的行为依法申请行政复议或提起行政诉讼。胡某未提交登记申请，而是直接对市政府未组织实施确权登记工作提起诉讼，显然缺乏法律依据。