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一、案例与问题
案例1 平山县人民法院1997年3月12日判决(《人民法院公报》1997年第2期)
平山县劳动就业管理局在1994年1月至1996年10月间，收取劳务管理费、劳务服务费、县内临时工管理服务费、临时工培训费和劳务市场收入等共计50余万元。1996年11月，平山县地税局向就业局发出限期申报纳税通知书，其后又两次发出限期交纳税款通知，但就业局均未按期履行。同年12月，地税局以《中华人民共和国税收征收管理法》第46条的规定为依据，对就业局处以罚款。就业局不服，提起行政诉讼。平山县人民法院审理认为：
行政机关在作出行政处罚决定前，应当依照行政处罚法第31条的规定，将作出行政处罚决定的事实、理由及法律依据告知当事人，并告知当事人依法享有陈述和申辩、申请行政复议和提起行政诉讼的权利;依照第36条的规定，收集有关证据，依照第37条的规定，制作调查笔录。这些工作，地税局都没有做。·····依照《中华人民共和国行政诉讼法》54条第2项的规定，该决定应予撤销。就业局诉称自己不是纳税义务人，向其征税是错误的;地税局辩称原告就是属于纳税义务人，应当依法纳税，是行政执法实体方面的争议。已经查明，该行政处理决定从程序上违法，依法应予撤销，法院无需再就行政执法实体方面的争议继续进行审理。
本案中法院以程序违法为由判决撤销、同时明确回避实体审查。这一做法是否妥当并非一个自明的问题。因为：尽管法院撤销一个违反法定程序的行政行为本身无可非议，但是，本案中双方当事人在实体方面是存在争议的;以程序违法为由的撤销判决并没有提示实体方面的司法判断、也就不能保证这种争议不会再次发展为行政诉讼。假设行政机关重新履行正确的程序作出一个内容与原来相同的新的行政行为，原告就这个新行为重新起诉，如果法院判断新行为合法、则会使原告失望，如果法院判断新行为违法、则等于没有及时对原告的权利予以救济[1]。
这个案例反映出，随着行政程序法制的整备，我们必须思考这样一个问题：行政诉讼中，法院在发现被诉行政行为程序违法的情况下，是应该当即以此为由判决撤销该行为，还是应该接着进入实体审查?
二、中国的问题状况
1、实定法
关于这个问题，我国的实定法没有进行明确规定。但是，我们可以通过对相关规定的综合解释，在一定程度上推断出我国立法者的态度。
我国《行政诉讼法》(以下简称“《行诉》”)第54条规定，人民法院对违反法定程序的具体行政行为判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为。这条规定意味着在我国，行政行为的程序违法可以单独构成撤销判决的适用条件。